Incumplimiento de la legislación vigente y otras irregularidades relacionadas al lote 76

1. Convenio 169

• Derecho a la consulta previa, libre e informada.
• Las comunidades indígenas ni sus organizaciones fueron consultadas antes  del establecimiento del lote, ni del otorgamiento del contrato de licencia

2. Aprobación irregular del Plan  Maestro de la RCA, incorporando contenidos no aprobados y  alterando acuerdos concertados 

• Inclusión subrepticia e irregular de contenidos  relacionados a “beneficios de la actividad  hidrocarburífera” dentro de la RCA.
• “ Las necesidades de la Reserva Comunal Amarakaeri  pueden ser apoyadas por la industria de hidrocarburos con los diversos mecanismos en instrumentos de fortalecimiento de la gestión del área natural protegida y  de los actores locales
• “El INRENA será respetuoso del contrato de exploración y explotación firmado por el Estado y la empresa Hunt Oil Company”.

3.    Zonificación

·        Se ignoró la delimitación concertada con la población de la Zona de Protección Estricta la cual abarcaba las nacientes de ríos (no actividades humanas ni económicas)

·        Se impuso Zona de Uso Silvestre en el 89% del área de la Reserva (zonas silvestres poco  intervenidas, investigación científica, educación y  la recreación sin infraestructura permanente ni vehículos motorizados).

LA RESERVA COMUNAL AMARAKAERI Y EL LOTE 76 (Datos generales)

• ANP creada a través de Decreto Supremo 031-2002-AG
• 402 335,62 hectáreas de extensión
• Provincia del Manu, Madre de Dios, Perú

¿Qué son las Reservas Comunales?

Son áreas destinadas a la conservación la  flora  y  fauna  silvestre,  en  beneficio  de las  poblaciones  rurales  vecinas (Art,  56  Reglamento  de  la  Ley  N  26834 -Ley  de ANP)

Importancia de la Reserva:

• Histórica: Territorio ancestral Arakmbut
• Cultural: Escenario donde se desarrolla su  cosmovisión, espacio de generación de conocimientos, espiritualidad y reproducción de sus propias instituciones
• Económica: Potencial de recursos naturales que  presenta tanto con fines de subsistencia como  para el desarrollo del ecoturismo
• Ecológica: Condiciones excepcionales para una gran variedad de ecosistemas y microclimas.

Principal objetivo de la Reserva:

“La creación de la mencionada área natural protegida contribuirá a la protección de las cuencas de los ríos Madre de Dios y Karene, asegurando la estabilidad de las tierras y bosques y manteniendo la cantidad y la calidad del agua, el equilibrio ecológico y un ambiente adecuado para el desarrollo de la comunidad nativa Harakmbut”. (DS 031-2002-AG)

El lote 76 (Dato generales)

• 2005: el Estado aprueba la conformación del lote  76 (Decreto Supremo 035-2005-EM)
• Mayo de 2006: firma el contrato de licencia para  exploración y explotación con la empresa texana Hunt Oil Company.
• El área concedida fue de 1’434,026 hectáreas, las cuales abarcan más de un 90% de la extensión de la Reserva. El plazo del contrato  la extensión de la Reserva es de 30 años para petróleo y 40 para gas.

Posibles soluciones: más allá de lo legal

En ese sentido, la relación entre áreas nacionales protegidas y la industria extractiva tiene diversos lazos, entre los cuales encontramos la superposición de lotes, los impactos directos e indirectos de estas actividades como los más importantes.

Una posible solución debe ir más allá de lo legal, teniendo como base respeto y reglas de juego concretas, iniciando un proceso de diálogo transparente entre los diversos actores (Estado, la sociedad civil y empresas), sobre la base de conceptos claros, intereses identificados y un proceso que venza la desconfianza histórica entre los mismos. Es pues necesario romper mitos, aclarar nociones, lograr compromisos de mejores prácticas cimentados en la ética del consenso y de cooperación, tal como señala Suárez de Freitas (2007):

“La sociedad demanda un acuerdo inteligente entre las industrias extractivas y la conservación de la naturaleza, incluyendo las áreas protegidas, para continuar recibiendo los beneficios de ambas. Esto requiere construir confianza, establecer reglas muy claras, con institucionalidad fuerte que asegure cumplimiento de las normas y una gestión ambiental de alta calidad en las actividades extractivas. Por su parte, las ANP deben ser fortalecidas para su manejo técnico, asegurando el cumplimiento de sus objetivos de conservación, de mitigación de la pobreza y, en ese marco, hacer posible la existencia de actividades que no impidan sino que por el contrario contribuyan al logro de estos objetivos”.

Por otro lado, es importante reconocer la historia y las malas experiencias de actividades extractivas y asumir ese pasivo social puesto que los conflictos socioambientales aun se viven por todos los actores y donde las empresas deben asumir su responsabilidad para mejorar el cumplimiento de los altos estándares sociales y ambientales que en la actualidad demanda la actividad.

Incongruencia constitucional de la política de hidrocarburos (2)

Como ya lo mencionamos, muchos de los espacios donde se encuentran los recursos de hidrocarburos son a su vez ANP.

Lo que ha venido sucediendo en la actualidad, es que el MINEM ha seguido aprobando, mediante decretos supremos, contratos de licencia para la exploración y/o explotación de hidrocarburos que se celebran entre PERUPETRO S.A. y empresas petroleras, sin considerar el marco legal vigente respecto de la protección de las ANP.

Uno de los requisitos de la legislación de áreas nacionales protegidas es la realización de un estudio de compatibilidad (jurídico y biológico) previo al otorgamiento del derecho (minero o hidrocarburífera) para que la autoridad competente, el MINAM - SERNANP (Ministerio del Medio Ambiente – Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas) deba pronunciarse si es posible realizar actividades extractivas dentro de las áreas nacionales protegidas, según su categoría, zonificación, Plan Maestro y objetivos del área.

En ese sentido, el art. 27 de la Ley de áreas naturales protegidas (Ley No. 26.834) señala este requisito previo para el otorgamiento del derecho hidrocarburífero, entendiéndose que el “aprovechamiento de recursos no debe perjudicar el cumplimiento de los fines para los cuales se ha establecido el área”.

En consecuencia, es necesario para realizar la actividad de hidrocarburos en áreas nacionales protegidas, contar previamente con un estudio que evalúe la compatibilidad de la actividad hidrocarburífera con los fines de un ANP. Entre los criterios de compatibilidad se contemplan los siguientes elementos técnicos-normativos y los biológicos: compatibilidad con la categoría del ANP; compatibilidad con la zonificación asignada al Plan Maestro; compatibilidad con la el Plan Maestro como un instrumento de planificación y como conjunto normativo de disposiciones que permiten o no actividades; y compatibilidad con los objetivos y fines del ANP.

Este último criterio es el más importante, por cuanto le otorga al Inrena una discrecionalidad para aplicar los principios de la conservación de la biodiversidad así como interpretar una necesaria protección estricta en un ANP y considerar el impacto y amenazas de las actividades hidrocarburíferas que solicitan autorización.

El contenido de los criterios anteriormente señalados está guiado por los siguientes principios biológicos, normativos y político-administrativos que ayudan a determinar la compatibilidad de las actividades hidrocarburíferas en un ANP de uso directo: singularidad y fragilidad del ecosistema que se pretende proteger con el ANP; valor social e interés nacional que encierra el ANP; factibilidad de asegurar el manejo sostenible del ANP; y viabilidad de actividades económicas sostenibles preexistentes (Ghersi et. al., 2006; Carhuatocto, 2007).

El reglamento de la Ley de áreas nacionales protegidas abunda más y señala pautas para el establecimiento del procedimiento operativo de la actividad extractiva en estas áreas. Con la suscripción de los contratos entre Perupetro S. A. y las doce empresas que tienen lotes superpuestos en once áreas naturales protegidas, se ha incumplido con, un estudio de compatibilidad para determinar si es posible realizar en el ANP actividades hidrocarburíferas; la coordinación intersectorial entre la autoridad sectorial de energía y el Inrena; y la autorización respectiva del Inrena para permitir el otorgamiento del lote superpuesto a áreas nacionales protegidas.

En ese sentido, el art. 116 del mencionado reglamento (Decreto Supremo No. 038-2001-AG) sentencia el contenido de la vulneración normativa:

“Artículo 116.- Procedimientos para operaciones de hidrocarburos o de minería.

En caso de las actividades de hidrocarburos o de minería que se superpongan en todo o en parte con un área natural protegida o su zona de amortiguamiento, se observa el siguiente procedimiento:

La autoridad sectorial competente debe coordinar previamente con el MINAN - Sernanp, para definir la compatibilidad de la actividad con la naturaleza jurídica y condiciones naturales del área involucrada; De existir la compatibilidad, la Dirección General emite una directiva que establezca los condicionantes legales y técnicos que supone operar en el área involucrada, siempre buscando las mejores prácticas posibles […].”

Estos procedimientos no sólo contemplan la necesidad del estudio previo a la propia actividad de explotación en sí, sino a toda aquella relacionada a la actividad extractiva, tal como se desprende de la legislación sobre conservación de la biodiversidad. En ese sentido, tanto la legislación de áreas nacionales protegidas como de la interpretación de normas en dicha materia precisan una coordinación permanente entre sectores, la realización de un estudio de compatibilidad y una autorización manifiesta del Inrena para permitir actividades de hidrocarburos en áreas nacionales protegidas, previa a la suscripción de los contratos.

Este requisito también se menciona en el art. 13 de la Ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (Ley No. 26.821), así como el art. 22 de la Ley sobre la conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica (Ley No. 26.839), la cual señala claramente que no sólo debe entenderse la necesidad de realizarse el estudio de compatibilidad previo a las actividades “estrictamente” de aprovechamiento del recurso natural, sino a toda la actividad relacionada a ella, es decir, el estudio de compatibilidad debe ser evidentemente previo a las actividades de exploración de hidrocarburos, previo a la suscripción de los contratos.

Por otro lado, desde el 23 de Enero de 2007, PERUPETRO S.A. ha invitado a las empresas petroleras nacionales y extranjeras a participar en el proceso de selección PERUPETROCONT – 001 – 2007, a fin de realizar actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, en la modalidad de contrato de licencia, en 18 lotes petroleros. Posteriormente, se ha incluido al lote 143 – Cuenca Marañón. De esos lotes, cuatro se superponen ANP. Estos lotes son:

·         Lote 135, 138 y 139, superpuestos a la Zona Reservada Sierra del Divisor.

·         Lote 131, superpuesto a la Reserva Comunal El Sira

Esto es preocupante, pues estos cuatro lotes se superponen a dos ANP, de las cuales hay una zona reservada que aún no ha sido categorizada, como Sierra del Divisor. En este último caso cabe incluso la posibilidad de que se clasifique como un área de uso indirecto y, entonces, cualquier actividad de hidrocarburos quedarían legalmente prohibidas.

Incongruencia constitucional de la política de hidrocarburos (1)

Por otro lado, el marco constitucional señala el contenido de las políticas públicas referidas a la conservación de la biodiversidad mediante áreas naturales protegidas. La Constitución de 1993 señala que el Estado “promueve el uso sostenible de sus recursos naturales” (art. 67), estando “obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas” (art. 68).

Más aún, estas disposiciones constitucionales deben interpretarse de acuerdo a lo señalado en el Convenio de Diversidad Biológica, en cuanto a la conservación de la naturaleza a través de áreas nacionales protegidas:

“Artículo 8. Conservación in situ Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

a) Establecerá un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica;

b) Cuando sea necesario, elaborará directrices para la selección, el establecimiento y la ordenación de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica […].”

En ese sentido, el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) y Perupetro S. A. han vulnerado el orden constitucional al suscribir contratos de lotes de hidrocarburos antes señalados superpuestos a áreas nacionales protegidas puesto que los artículos 67 y 68 de la Constitución del Perú son desarrollados por los principios, instituciones, procedimientos y normas del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE), el cual ha sido vulnerado mediante la suscripción y aprobación de esos contratos, sin ser tomado en cuenta en ningún momento el procedimiento de otorgamiento de lotes de hidrocarburos en áreas nacionales protegidas que señala la legislación regulatoria.

Por otro lado, el rol del Tribunal Constitucional Peruano (TCP) ha sido proclive a una posición garantista de los derechos humanos y bajo su tesis de la “Constitución Viviente”, ha logrado ciertos alcances importantes en la tutela de los derechos sociales y ambientales de muchos ciudadanos. Ya ha sentenciado de manera eficiente y garantista sobre las concesiones de recursos naturales y es de esperar que, si no hay rectificación de las políticas de hidrocarburos del Estado peruano, haga lo mismo con los contratos de licencia de lotes de hidrocarburos que se superponen con tierras de comunidades, áreas nacionales protegidas y reservas territoriales.

En el caso de áreas nacionales protegidas, y de lo señalado anteriormente, en una reciente sentencia el TCP ha consagrado el “derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida”, mediante los principios de prevención, que “supone resguardar los bienes ambientales de cualquier peligro que pueda afectar su existencia”, el cual se materializa en la obligación del Estado “a ejecutar acciones y adoptar medidas técnicas que tengan como fin evaluar los posibles daños que se pueda ocasionar al medio ambiente”. Entre esas medidas técnicas, encontramos el estudio previo de compatibilidad de las actividades de hidrocarburos a realizarse en áreas nacionales protegidas, tal como veremos a continuación en la legislación de conservación de la biodiversidad.

Comentarios generales y conclusiones

Una primera conclusión es la necesidad de armonizar la promoción de las inversiones sobre hidrocarburos en el país con los principios de derechos humanos y conservación de la biodiversidad. Esto pasa por el respeto mínimo de los estándares actuales, especialmente de la legislación de áreas nacionales protegidas y de los principios y acuerdos del sistema jurídico nacional a favor de la protección de los pueblos indígenas aislados.

Se hace imprescindible superar la vulneración del marco constitucional y legal de conservación a través de áreas nacionales protegidas y protección de derechos de los pueblos indígenas mediante reservas territoriales. Para ello, el Estado debería abstenerse de seguir ofreciendo y lotizando la Amazonía peruana hasta desarrollar mecanismos eficaces de protección y específicamente, el estudio de compatibilidad para las actividades de hidrocarburos en áreas nacionales protegidas, definiendo los criterios de compatibilidad jurídicos y biológicos.

Cabe acotar que las irregularidades ponen en riesgo la seguridad jurídica de la inversión en el país, no sólo porque no se respeta el marco legal, sino también porque no se informa oportunamente al futuro titular del derecho la relación con otros derechos y otros sistemas jurídicos como el tema de la conservación de la biodiversidad y posibles conflictos socioambientales que la empresa deberá afrontar. De hecho, en nuestros países, es necesaria la inversión pública y privada para el aprovechamiento de los recursos naturales, pero ésta debe ser sostenible, de acorde a los principios de conservación de la biodiversidad in situ y el respeto de los derechos de los pueblos indígenas.

En consecuencia, la superposición de los lotes de hidrocarburos con áreas nacionales protegidas, reservas territoriales para pueblos indígenas aislados, otros derechos pre existentes y ámbitos de conservación-protección, no hace más que evidente la ausencia de integración de las políticas de promoción de actividades energéticas de nuestro país con las políticas de conservación de la biodiversidad y protección de los derechos humanos asumidos por el Estado peruano en el ámbito internacional y en su propia legislación nacional. Todo ello nos lleva a pensar en múltiples soluciones como es iniciar un proceso de diálogo entre el Estado, sociedad civil y empresas, lograr compromisos para mejorar prácticas sociales y ambientales de todos los actores, visualizar la satisfacción de intereses y dotar de seguridad jurídica y social a la sociedad en su conjunto.

Esto pasaría por la creación de una institucionalidad autónoma ambiental social en el Estado y mejorar los niveles de coordinación entre las autoridades competentes, una necesidad de reformular la normatividad para una eficaz conservación y protección de nuestro patrimonio natural, cultural y humano.              

MAPA DE HIDROCARBUROS, ANP y CCII

                                                                        Mapa elaborado por WWF Perú